토론회

차등수가제 논란 속,

활동보조 수가와 임금에 대한 토론회

활동보조,

‘얼마면 되니?’

일시 : 2015년 4월 13일 월요일 14:00

장소 : 이룸센터 누리홀

전국활동보조인노동조합｜전국장애인차별철폐연대

순서

‣ 발제1 ‘활동보조, ’얼마면 되니?‘ 활동보조인의 중증장애인 기피, 진실 혹은 오해 고미숙(전국활동보조인노동조합 사무국장) ‣ 발제2 활동지원서비스 수급의 안정은 생활임금 수준의 활동보조인 임금 보장으로부터 출발해야 조현수(전국장애인차별철폐연대 정책실장) ‣ 토론1 토론문 이동수(구로장애인자립생활센터 소장) ‣ 토론2 수가 차등화가 아니라 고강도 노동수당으로 김주현(광진장애인자립생활센터소장 / (사)서울시장애인자립생활센터협의 정책위원장) ‣ 토론3 안전한 노동환경과 생활임금 보장 전덕규(전국활동보조인노동조합 교육선전부장) ‣ 토론4 임예슬(보건복지부 사회서비스과 사무관) ‣ 질의/응답 및 종합토론	/3 /11 /14 /20 /24 /28

차등수가제 논란 속, 활동보조 수가와 임금에 대한 토론회	‘활동보조, 얼마면 되니?’
[발제1] 활동보조, ‘얼마면 되니?’ 활동보조인의 중증장애인 기피, 진실 혹은 오해 고미숙(전국활동보조인노동조합 사무국장)

이용인에게는 활동보조인이 없고, 활동보조인에게는 이용인이 없다

활동보조서비스는 독특한 노동이다. 어떤 사람은 봉사정신이 없으면 불가능한 일이라고 말하고 어떤 사람은 몸종과 다를 게 뭐냐고 말한다. 노동자는 서비스를 제공해야 하는 사람의 필요와 요구에 전적으로 따라야 하는데, 서비스를 제공받는 사람은 그 필요와 요구를 해야 할 것과 해서는 안 될 것으로 적절하게 분리하여야 한다. 그 과정에서 수많은 갈등이 발생하는데 서비스를 받는 제공받는 사람과 제공하는 사람 모두에 대한 존중을 잃어서는 안 되기 때문에 해결 또한 복잡하고 어려운 문제일 수밖에 없다.

최근에 에이블뉴스 등을 통해 활동보조인이 최중증장애인을 기피하고 있고 이를 해결하기 위해서는 수가 차등화가 이뤄져야 한다는 주장이 제시되고 있다. 표현상으로는 “활동보조인의 도덕적 해이 문제로만 치부할 문제가 아니”(목원대학교 김동기 교수)라고 하지만, 말을 바꾸면 결국은 ‘쉬운 사람만 찾는 활동보조인의 도덕성’이 문제이고, 돈을 더 주면 유인책이 될 수 있을 것이라고 해결책을 제시하고 있다는 면에서 듣기 불편한 이야기이다. 단지 불편한 이야기이기만 하다면 ‘돈 더 준다는 데 좋지 뭐’라고 하면서 그 불편한 감정을 감수하고 넘어갈 수도 있을 것이다. 그러나 이것이 불편한 진실이 아니라 잘못된 판단이라는 것이 문제이다.

최중증장애인이 활동보조인을 구하기 어렵다는 것이 틀렸다고는 말할 수 없지만 ‘최중증장애인이기 때문에’ 활동보조인을 구하기 어렵다는 말에는 동의하기 어려운 면이 있다. 현실은 최중증장애인만 활동보조인을 구하기 힘든 것이 아니라 상대적으로 경증이라서 시간이 짧은 사람도 활동보조인을 구하기 어렵기 때문이다. 한편에서는 활동보조인들도 이용자를 구하지 못해 몇 달 씩 일을 쉬고 있다고 하는 사람이 많다.

학자들이 주로 쉬운 대상으로 꼽는 시각장애인을 정작 활동보조인은 가장 대하기 어려운 이용자라고 말한다. 시각장애인의 가사지원은 빈틈이 없어야 하고, 의도가 있지는 않더라도 자신이 의심을 받고 있다는 느낌 때문에 노동하는 내내 스트레스에 시달려야 하기 때문이다.

의정부에서 일하는 ㄱ씨. 시각장애인에게 6개월째 서비스를 제공하고 있는데 자신이 가장 오래 서비스를 제공하고 있고, 그 이유는 자신이 정보가 부족한 초보이기 때문이라고 말한다. 이 이용자가 일을 얼마나 심하게 시키는지 소문이 나서 알 만한 사람들은 모두 그 이용자를 기피하기 때문이다. 이 이용자의 집에 가면 현관부터 창틀까지 반짝반짝 빛이 난다. 가사지원 반 년 만에 근골격계 질환에 시달리고 있고, 몸이 너무 힘들어 자신의 집안일은 거의 포기 상태이다.

장애아동도 짧은 시간을 그나마 나눠서 써야 하기 때문에 연결이 불안하다는 점에서는 뒤지지 않는다.

“이른 아침 7시 넘어서 집을 나가서 10쯤 집에 돌아오고요. 오후 1시나 2시에 나가 집에 오면 7시쯤 됩니다. 제 대상자는 초등학생이다 보니 할당시간이 128시간입니다.

시급 6600×128시간=844,800원, 4대보험 70,000원이상

교통비 4400원×22일=96,800원

그래서 제가 받는 월급에서 교통비까지 빼면  678,000원

한 달을 일하고 보니 이러한 난관에 처해지더군요. 나름대로 아침 일찍부터 출근하고 저녁 늦은 시간까지 일했는데 70만원. 봉사활동이 아니라 돈을 벌어 보겠다고 나섰는데 너무나도 적은 돈이더군요. 지금이라도 이 아이의 손을 놓고 이직을 하던지 대상자를 바꾸던지 할 생각을 하고 있습니다. 제가 또 이 아이의 손을 놓으면 이 아이는 또 다른 활동보조인과 사귀어야하고 그 활동보조인도 역시 얼마못가 얼마 안 되는 월급에 놀라 그 아이의 손을 놓겠죠.”

<이 노동자는 활동보조를 포기하고 현재는 다른 일을 하고 있다.>

서비스시간이 130시간인 이용자도 활동보조인 입장에서는 흔쾌한 대상자는 아니다. 그 시간으로는 생계를 유지하기가 불가능하기 때문에 서비스를 제공할 대상자를 더 찾아야 하는데, 서비스를 필요로 하는 시간대가 대개 비슷하기 때문에 그 외 시간에 맞는 이용자를 만나는 것이 쉽지 않기 때문이다.

“난 지금 활동보조인이 없어요. 130시간의 애매함에 오래 하는 사람이 없어서 지쳤어요.”

외진 곳, 교통이 불편한 곳도 활동보조인을 구하기 힘들다. 논산 어딘가에는 몇 달째 활동보조인을 구하지 못해서 동동거리는 장애인이 있다. 결국 모든 이용자는 자신이 겪는 불안을 해결하고 싶어하고, 모든 대상자가 차등수가의 적용대상이 되어야 할 정당한 이유가 있는 것이다. 공급이 부족하다고 말하는 활동보조인. 그러나 이들도 대상자를 만나지 못해서 몇 달씩 기다리고 있다는 이야기는 흔하게 주변에 널려 있다.

활동보조인에게 가장 어려운 일이 무엇이냐고 묻는다면 아마 ‘지금 내가 제공하는 서비스’라고 답할 것이다. 에이블뉴스는 수가차등화에 대해 복지부가 말을 아낀다고 하고 있지만, 실상 정부에서 활동보조서비스 수가를 차등화 하겠다는 이야기가 나온 것이 어제 오늘의 이야기는 아니다. 최근에는 최중증장애인에게 차등수가를 적용해야 한다고 하고 있지만, 2010년 경 수가를 차등화해야 한다는 이야기가 나왔을 때는 서비스별 차등수가를 이야기 했었고, 그때는 가사보조에 대한 기피가 심하기 때문에 여기에 가산수가를 적용해야 한다는 분위기가 주를 이루었다. 그만큼 차등수가의 적용 기준과 방식을 정하는 것이 쉽지 않은 일이다.

돈이어야 하지만 동시에 돈으로만 말할 수 없는 활동보조인의 임금

에이블뉴스에 신문고를 울린 최중증 장애인 배성근 씨는 “어쩌다 면접을 통해 나이가 많은 활동보조인을 채용해도 체위변경 후 체력이 소진돼 금방 그만두고 만다”고 어려움을 하소연한다. 이런 어려움을 차등수가제로 해결하겠다는 것은 너무나 비인간적일 뿐 아니라 ‘돈이면 다 된다’는 자본주의적인 발상이다. 뽀빠이의 시금치처럼 돈만 더 주면 갑자기 활동보조인의 상박근에서 알통이 툭 튀어나오고 힘이 불끈 솟는 것은 아니기 때문이다. 결국은 돈이 더 절박한 활동보조인이 몸이 상하더라도 이 일을 선택하게 될 것이고, 이용인은 돈을 더 준다는 이유로 무리한 노동을 요구하는 것이 당연한 분위기를 형성하게 될 것이다. 장애인의 안전을 보장할 수도 없고 노동자의 건강을 지킬 수도 없는 위험한 노동을 요구하는 것이다.

‘안’하는 것이 아니라 ‘못’하는 일이라는 게 있다. 한 사람의 활동보조인에게 온전히 자신의 근력과 숙련된 노하우만으로 활동보조를 하라고 하는 것이 무리인 경우가 있는 것이다. 여기에는 남성이 늘어나면 해결될 심리도 깔려 있다. 장애인에게는 비장애인에 대한 신화가 있다는 이야기를 장애인에게 들은 적이 있다. 장애인들은 가끔 비장애인들은 뭐든 할 수 있을 거라는 착각을 하기 때문에 활동보조인이 보기에는 무리한 요구를 하기도 한다는 것이다. 그처럼 이 동네는 남성에 대한 신화가 존재하는 게 아닌가 하는 생각이 든다. 남성이 활동보조를 하면 힘쓰는 일은 다 해결할 수 있다는 착각. 어쩌면 이런 방법으로 남성 활동보조인의 비율이 약간 늘어날 수 있을 지도 모른다. 그러나 결과적으로 이는 여성의 임금 차별을 가져올 수도 있다는 사실은 간과하고 있다. 수가차등화는 최중증장애인을 케어하기 위한 남성노동자를 늘려야 해결된다는 것으로 지금도 당연한 듯 이어지고 있다. 결국은 임금에서 여성 차별이 당연히 발생하게 될 것이고, 심지어는 그 차별을 정당화하고 조장하기까지 할 수 있다는 점은 지금도 간과되고 있다.

차등수가제보다 상시근로제 도입, 2인활보 현실화가 대안

다시 배성근 씨에게로 돌아가 보기로 한다. 차등수가제가 도입되어서 활동보조인을 구했는데 활동보조인이 어느 날 몸살이 심하게 난다면 어떨까? 당장의 대체인력이 없기 때문에 활동보조인이 아픈 몸을 이끌고 간신히 일을 하거나 그도 안되면 배성근씨는 다시 방치될 것이다. 이럴 때 필요한 사람은 긴급하게 투입이 가능한 대체인력이다. 지금은 이런 상황이 된다면 활동보조인 스스로 대체할 사람을 찾거나 코디네이터가 대체인력을 찾아서 여기저기 급하게 전화를 돌린다. 이런 경험은 누구나 한 번쯤 겪어봤을 것이다.

대체인력 문제를 해결할 수 있는 가장 좋은 방법은 상시근로제의 도입이다. 짧은 시간을 쪼개서 서비스를 제공해야 하는 사람의 경우도 상시근로는 대안이 될 수 있다. 130시간도 안 되는 시간을 아침저녁으로 나눠서 출근하는 활동보조인은 이동비용과 대기시간을 보상받을 수 없고 임금이 적기 때문에 지속적으로 그 일을 하기가 쉽지 않다. 이런 문제를 해결하는데도 상시근로제는 대안이 될 수 있다.

상시근로는 2인활동보조를 현실화하는 방안과 연동할 수도 있을 것이다. 최중증장애인을 혼자서 케어하기 힘들기 때문에 만든 제도가 2인이 동시에 활동보조를 제공할 수 있게 하는 것이다. 그러나 이 제도는 활동보조인에게는 75%의 임금을 주고, 이용자에게는 150%의 바우처를 소모하게 하기 때문에 이용자와 활동보조인 모두가 꺼리고 있는 제도이다. 아래는 2013년과 2014년에 2인활동보조로 결제한 데이터이다.

기간 내 ‘2인 이상의 서비스’로 결제한 경우

시 기	2인 동시 활동보조를 받은 이용자 수 (전체 이용자 수)	건수	시간
2013. 1. 1 - 2013. 12. 31	2,590	8,515	24,140
2014. 1. 1 – 2014. 8. 30	1,575	4,601	12,493

이 자료를 보면 알 수 있지만 2013년은 7% 정도의 이용자가 1년 동안 3회 정도 2인활동보조를 이용했고, 2014년도 별 차이가 없다. 2인활보는 활동보조인의 건강을 지킨다는 의미만 있는 것이 아니라 장애인을 안전하게 케어하기 위해서도 꼭 필요한 제도이다. 보조기구에 대한 지원이 거의 없는 우리 현실에서, 1인이 케어를 할 경우 사고 위험이 높아질 수밖에 없고 방어능력이 없는 장애인에게는 치명적인 위험이 될 수 있다.

보건복지부는 활보노조가 주장하는 대로(바우처 추가 사용 없이 100% 수가를 지급하는 것) 할 경우 아무나 2인활보를 이용하려고 할 것이기 때문에 예산을 감당할 수 없다고 한다. 상시근로를 도입한다면 추가 1인을 상시근로자로 파견할 수 있기 때문에 복지부의 고민을 덜 수도 있을 것이다.

사람에 대한 존중, 말이 아닌 제도개선을 통해 실현된다

세간의 주장대로 활동보조인이 중증장애인을 기피한다고 인정하더라도 거기에는 중증장애인을 케어하는 데 따르는 유리함이 별로 없기 때문이기도 하다. 몇 년 전까지는 서비스를 제공하는 시간에 대해 제약을 하지 않았다. 가족을 부양해야 하는 노동자들은 중증을 오히려 선호하는 경향이 있었다. 그러나 지금은 여러 이유로 노동시간에 대한 제약이 심하기 때문에 전처럼 중증장애인을 케어하는 데 따르는 매력이 사라진 것이다. 아래 글들을 보면 이용자도 노동자도 시간제한 때문에 불편을 겪고 있다. 심지어는 스스로 서비스를 포기한 이용자도 있고 일을 포기한 노동자도 있다.

○ 시간제한문제가 센터마다 다르나 봐요. 어느 곳은 400, 500시간도 하는데 우리 센터는 엄격 제한합니다. 시간이 늘어도 반갑지가 않아요..저도 8월에 시간 인상되므로 해서 2군데 중 1군데를 포기해야 합니다.

○ 요 며칠 신경 쓰니까 식욕도 없고 어제 사표를 냈는데 다시 반려될  것 같고 의욕을 잃은 것 같아요. 5년을 했어도 이용자하고는 한 번도 얼굴 붉힌 적 없이 잘하고 있는데 3월 달에 시간 늘었을 때도 시간이 너무 많다고 해서 5년간 한 이용자를 놓았는데 요번에 또 이렇게 당하는군요.

○ 저는 대구에 사는 이용자인데 어떻게 하면 활동보조인을 한 분으로 할 수 있나요? 저는 360시간인데 센터에서 208시간을 초과하면 안 된다고 해서 활동보조인이 두 분 오십니다. 근데 두 분이 오시다 보니 정신도 없고 이것저것 신경 쓰이는 것도 많고 여간 불편한 게 아니더군요.

○ 저희센터는 2014년부터 한사람이 근로시간 208시간으로 정해져 있습니다. 제 이용자도 400시간이 넘는 시간을 받았지만 보조인은 나 혼자 들어가기 때문에 매달 208시간만 서비스를 받고 있습니다. 제 이용자님이 두 사람은 안 쓴다고 하네요.

정부는 부정수급을 막는다는 이유로 법정노동시간을 초과할 때는 사유서를 제출하게 한다. 제공기관도 평가로부터 자유롭지 못하기 때문에 노동시간을 제한함으로써 정부의 시책에 일정수준은 발을 맞출 수밖에 없다. 게다가 낮은 수가로 인해 연장수당을 지급하는 것에 부담을 느끼면서 제공기관이 자체적으로 노동시간을 대략 209시간 정도로 제한하고 있는데, 최저임금의 인상속도를 따라가지 못하는 수가로 인해 이 제한은 더욱 심해질 가능성이 높다. 심야서비스도 부정수급을 의심받는 대표적인 경우다. 제공기관 중에는 아예 심야서비스 제공을 자제하도록 유도하기도 한다. 활동보조인은 제공기관에 중복등록을 하거나 무급의 추가노동(각종 서류 작성)을 해야 한다. 장애인의 입장에서도 사생활 침해를 감수해야 한다. 활동보조인들인 서비스에 집중할 수 있도록 정부에서 제도를 정비해 주어야 하는데 지금은 온갖 복잡한 장치들이 자고나면 하나씩 늘어나고 있다.

장애인이 활동지원서비스 판정을 받기 위해서는 스스로 무기력하고 남의 도움이 없이는 아무 것도 할 수 없다는 것을 증명해야 한다. 그런데 차등수가제를 도입한다면 활동보조인을 쉽게 구하기 위해 자신의 중증 정도가 얼마나 심각한가를 증명해야 하는 슬픈 상황을 한 번 더 겪게 될 것이다. 이것을 장애인에게 요구하는 것이 인간적인 일일까? 장애인이 사회 구성원으로 살아갈 수 있는 기회, 정신적으로도 물리적으로 자립생활을 할 수 있는 기회를 제공받기 위해 겪어야 할 관문으로는 너무나 비인간적인 요구이다. 활동보조인의 입장에서는 어떨까? 지금도 활동보조인들은 동료를 만나면 ‘몇 시간’인지를 궁금해 한다. 차등수가제를 도입하게 되면 이제는 몇 시간인지에 ‘얼마짜리’인지도 궁금해 할 것이다. 활동보조인들 사이에 쥐꼬리 같은 임금을 놓고 경쟁하는 상황이 발생할 수도 있는 것이다. 애초에 장애인활동지원서비스는 장애인을 중심에 두고 있다는 것을 이유로 서비스 과정에서 발생하게 될 노동의 문제에 대해 염두에 두지 않고 설계되었다. 정부에서도 서슴없이 이 노동은 ‘아르바이트’라는 표현을 쓰기도 했다. 그런데 이제는 활동보조인에게 직업정신이 부족하다고 질타하면서 묻고 있는 것이다. “얼마면 되겠니?”라고.

질 좋은 서비스는 안정된 노동조건으로부터 나온다는 말을 부정할 사람은 없을 것이다. 활동지원서비스에 대해 설명할 때 장애인들에게 “마음에 안 들면 언제든지 바꾸라”고 하는 말을 쉽게 하는데 이는 물건이 마음에 안 들면 바꾸라고 말하듯이 쉽게 써도 되는 말이 아니다. 선택권이라는 말이 모든 것을 미화할 수 있는 것은 아니다. 이로 인해 활동보조인들은 상처받고 떠나게 되고, 결국은 바꿀 사람이 ‘언제든지’ 대기하고 있지 않은 현실을 만들게 된다. 노동자를 존중하지 않는 제도는 노동자에게도 피해가 가지만 궁극적으로 장애인도 그 피해자가 될 수밖에 없는 것이다.

정부가 선호하는 바우처를 통한 전달방식은 제도의 불안정성, 부정수급에 대한 의심을 끊임없이 생산해 낸다. 바우처의 핵심 중 하나인 ‘소비자주의’. 이것이 정말 장애인을 삶의 주체로 만드는지도 이제는 평가해 보아야 한다. 어떤 사람이 가게에 가서 음료수나 라면을 구입하려고 할 때 거기에 그 물건이 없으면 어쩌지 불안해하지 않는다. 그러나 장애인은 끊임없이 활동보조인의 부재를 불안해해야 한다. 이 서비스는 감정 없는 상품을 구입하는 것이 아니라 자신의 신체와 부족한 기능을 지원할 ‘사람’을 만나는 일이다. 그렇기 때문에 서비스 과정에서 갈등이 일어나는 것은 어쩌면 당연한 일이다. 장애인활동지원제도가 시행된 지 8년이 넘도록 이 갈등을 해소하고 질 좋은 서비스를 제공하기 위한 제도들 대신 부정수급의 단속을 강화하는 장치들만 늘어가고 있다. 장애인의 생존과 자립생활에 대한 존중, 활동보조인의 노동에 대한 존중은 말에 있는 것이 아니라 제도의 개선에 있는 것이다.

차등수가제 논란 속, 활동보조 수가와 임금에 대한 토론회	‘활동보조, 얼마면 되니?’
[발제2] 활동지원서비스 수급의 안정은 생활임금 수준의 활동보조인 임금 보장으로부터 출발해야 조현수(전국장애인차별철폐연대 정책실장)

2007년 장애인활동보조지원사업을 시작으로 지금의 장애인활동지원제도에 이르기까지 제도의 주요 문제점 중 꾸준히 제기된 것 중에 하나는 바로 ‘서비스 수급 불안정’일 것이다. 활동지원서비스는 그 특성상 기본적인 일상생활에서부터 사회활동의 영역까지 안정적인 서비스 수급이 이뤄지지 않을 경우 장애인의 삶을 불안하게 만들 수밖에 없다. 이를 보여주듯 장애인 수급자 입장에서 해결해야 할 시급한 문제 중 하나로 ‘활동지원기관(인력) 부족에 따른 급여 이용의 어려움’이 비교적 높게 꼽히고 있다.

이러한 문제를 해결하기 위해 최근에는 소위 ‘제도의 안정화’를 목표로 한 다양한 연구들이 나오고 있으며, 대부분의 연구에서 확인할 수 있는 내용이 바로 ‘수가 차등화’이다. 여러 연구에서 언급되는 ‘수가 차등화’에 대한 문제의식의 출발점과 그 내용은 다양한데, 최근 언론 등을 통해 가장 많이 언급되고 있는 것은 바로 ‘최중증장애인에 대한 수가 차등화’일 것이다. 핵심적인 내용은 최중증장애인의 경우 활동지원 업무의 노동 강도와 그 특성상 같은 급여라면 가장 기피하는 대상자일 수밖에 없으며, 활동보조인의 기피로 서비스 수급이 불안정하기 때문에 ‘수가 차등화’를 하자는 주장이다.

앞서 활동보조인노동조합의 주장과 같이 전국장애인차별철폐연대는 ‘수가 차등화’ 방안이 현재 단계에서 (중증장애인뿐만 아니라 경증장애인까지 겪는) ‘서비스 수급 불안정’ 문제의 해결책이 될 수 없다는 의견이며, 보다 근본적인 문제해결이 최우선 과제라고 생각한다. 여기서 제기하는 근본적인 문제는 활동보조인의 불안정한 노동조건과 함께 생계유지가 불가능한 임금 수준을 이야기하며, 활동보조인의 임금 수준을 결정하는 수가의 적정 수준과 기준에 대해서 이야기하고자 한다.

주요 현황 및 조사결과

2013년 보건복지부의 조사결과에 따르면 활동보조인의 월평균 근무시간은 121시간이고, 월 평균 보수는 85만 4,263원으로 나타났다. 이는 2013년 최저임금이 시급 4,860원, 주 40시간 통상근무시 1,015,740원임을 감안했을 때 대다수의 활동보조인이 법정 최저임금 이하의 수입을 가져가고 있음을 알 수 있다.

같은 해 한국보건사회연구원의 활동지원제도 개선방안연구(이하 ‘한국보건사회연구원(2013)’)에 따르면 사업기관이 꼽은 활동보조인 입장에서 해결해야 할 시급한 문제로 ‘활동보조 급여비용(시간당 서비스 단가) 인상’(37.7%)이 높은 비율로 나타났다. 또한 같은 연구에서 활동보조인 전문성 약화 원인으로 ‘열악한 처우에 기인한 높은 이직률로 인해 경력자 부족’이라고 64.1%(중복응답)가 답했으며, ‘급여이용률 제고 및 수급자-활동보조인 미스매칭 해소방안’으로 응답자의 60.6%가 ‘기본단가의 상향조정’을 꼽았다. 응답자들이 기대하는 적정단가는 2013년 당시 10,375원으로 나타났으며, 이는 그 당시 단가 8,550원에 비해 121%정도 수준이다.

그밖에 여러 연구에서 활동지원제도 수가 인상의 필요성이 꾸준히 제기되었으며 활동지원제도와 같은 유사서비스와의 비교와 해외 사례와의 비교를 보면 더욱 분명히 알 수 있다.

유사서비스 및 해외 사례를 통해 본 활동보조인 임금 수준

2014년 장애인개발원의 ‘장애인활동지원제도 기관실태분석을 통한 수가체계 개편연구’(이하 ‘장애인개발원(2014)’)에 따르면 유사 바우처 사업과의 비교에서 활동지원사업의 수가는 노인장기요양제도(방문요양), 노인돌보미, 가사간병도우미 다음 순서에 위치하고 있다.

활동지원 유사 바우처 사업 서비스단가 및 인건비 (단위 : 원)

구분	평균	활동지원	방문 요양	노인 돌보미	가사간병 도우미	산모‧신생아 도우미	아이돌봄
서비스단가 (시간당)	8,871	8,550	43,500 (4시간)	9,800	9,500	최대 792,000 (12일)	5,500
인건비(시급)	5,537	6,412.5	8,175	7,425	7,125	6,750	5,500
활동지원 대비 인건비 비율	-	100	127	116	111	105	86

주 : 방문요양 서비스단계는 1시간 기준으로 환산, 산모신생아도우미는 주44시간 기준 환산(시간당 서비스 단가 9,000원)

자료 : “2014년도 지역자율형 사회서비스 투자사업 안내”, 보건복지부; 여성가족부 아이돌봄지원사업 홈페이지(idolbom.mogef.go.kr) 등 재구성

서비스마다 그 대상과 업무 내용이 다르기에 수가 및 인건비 수준을 일률적으로 평가하기는 어렵겠지만 활동지원제도의 인건비가 상대적으로 낮은 수준에 있음을 확인할 수 있다.

같은 연구의 해외 유사서비스와 인건비 비교에서는 일본의 개호서비스와 비교를 했는데, 한국과 달리 일본은 급여가 세분화되어 있어 단순비교가 어렵지만 2014년 10월 비상근 활동보조인(care staff)의 시간당 단가가 통상적으로 1,200엔(한화 11,545.2원)으로 조사되어 한국의 약 1.8배 수준으로 나타났다.

한일 장애인 활동보조 인건비 비교

구 분	한국(A)	일본(B)	배율(C=B/A)	비율(=A*C/B)
• 인건비 시급(원)	6,412.5	11,545.2	-	55.5%
• 1인당 GDP(‘13년 US$)	25,975	38,468	1.48	82.3%
• 최저임금(원; ‘14년)	5,210	7,350 (764엔)	1.41	78.4%

주 1) 최저임금은 2014. 10. 1 매매기준율(962.1원/100엔) 환산

주 2) 일본의 최저임금은 지역별로 다르며, 상기 자료는 평균치임

자료 : IMF, 후생노동성

‘한국보건사회연구원(2013)’에 따르면 해외의 care worker(낮은 수준의 돌봄 노동자 기준)의 임금수준과 한국의 활동보조인 임금수준을 비교하였는데, 미국은 2009년 home health care worker의 평균 임금이 한화로 11,128원, 영국은 2013년 care worker의 평균 임금 한화 11,424원, 호주는 2013년 care worker의 평균 임금이 한화 21,928원으로 나타났다.

외국과의 서비스제공인력의 시간당 평균시급 및 최저시급 비교 (단위: 원)

구분	외국				한국
	미국	영국	호주	평균
평균시급	11.128	11,424	21,928	14,827	6,413
최저시급	7,765	10,922	18,191	12,294	4,860
비율	143%	105%	121%	121%	132%

‘한국보건사회연구원(2013)’에서는 현행 활동지원서비스 단가가 경쟁시장에서 결정된 ‘시장가격’이 아니라 정부에서 결정한 ‘통제단가’임을 언급하며, 단가의 대부분이 활동보조인의 임금이기에 ‘서비스단가의 결정은 곧 활동보조인의 임금결정과 연결된다.’는 점을 지적하고 있다. 그러면서 현재 활동보조인 인력 수급이 어렵다는 것은 동일한 노동시장 내에서 단가가 상대적으로 낮은 활동보조인 임금수준이 그 원인임을 언급하고 있다.

즉, 정부가 정책적 의지를 가지고 수가를 적절하게 책정하였다면 인력 수급의 어려움과 이용자-활동보조인 매칭의 불안정을 초래하지 않을 수 있었다는 뜻이다.

활동지원서비스 단가와 근로기준법

상기 외국과의 비교자료를 통해 ‘한국보건사회연구원(2013)’에서는 활동보조인의 평균시급이 외국에 비해 비록 낮은 수준이지만, 최저시급 대비 평균시급비율은 외국보다 높은 수준이라고 이야기한다. 정말로 그러할까? 이는 근로기준법에 따른 각종 법정수당을 전혀 고려하지 않은 상황에서 액면 그대로의 금액만 비교했기에 범한 오류이다.

활동보조인은 근로기준법상의 근로자로 인정받고 있으며, 근로기준법 및 최저임금법, 산업재해보상보험법 등 기타 노동법이 모두 적용된다. 이에 따라 임금과 직결되는 문제로는 근로기준법 상에 명시하고 있는 법정수당(주휴수당, 연장수당, 야간수당, 휴일수당)과 퇴직금 및 연차유급휴가를 들 수 있다.

김현민(2014)은 2014년 기준 수가의 75%인 6,413원을 기본급으로 하였을 때, 각종 법정수당과 퇴직금 및 4대 보험 사업자분을 포함하면 수가 총액을 넘어서기에(주 40시간 기준 계산시 105.7% 도달) 최저임금을 기본급 기준으로 할 수밖에 없다고 지적한다. 그리고 이 경우 퇴직금과 4대 보험 사업자분을 제외한 월 급여를 보건복지부 최소 기준인 수가 75%에 맞추기 위해서는 수당 등을 신설하여 맞춰야 하며, 이렇게 되면 인건비 비중이 약 90%에 달한다고 말한다.

활동보조인 인건비 – 시급 5,210원 기준, 활동지원급여의 75% (단위: 원, %)

	활동지원급여 75%(6,413원)	월급여 (기본급+주휴수당+연장수당)	차액
주 20시간	551,518	537,672	13,846
주 40시간	1,103,036	1,075,344	27,692
주 50시간	1,378,795	1,411,389	-32,594

	시급(월)	주휴일	기타 수당	퇴직금	연장근로수당	4대보험	총계	비율
주 20시간	448,060	89,612	13,846	45,960	0	50,354	647,831	88.1
주 40시간	896,120	179,224	27,692	91,920	0	100,707	1,295,663	88.1
주 50시간	1,120,150	179,224		117,616	112,015	128,860	1,657,865	90.2

여기에 사업기관 전담인력 인건비(지역사회재활시설종사자 기준 적용 / 4급 1호봉)가 약 7% 수준에 달하며, 사업운영에 필요한 최소 운영비와 사업비를 감안하였을 때 100%를 상회하는 수준의 금액이 산출된다. 2007년 제도 도입 초기에는 최저임금 대비 활동보조 수가가 근로기준법을 지킬 수 있는 (물론 대다수 사업기관이 준수하지 않았지만) 수준이었지만, 매해 최저임금 인상률에 맞춰 활동보조 수가가 인상되지 않았던 경향 속에서 최저시급 대비 평균시급비율이 외국보다 높다고 하는 것은 어불성설이다.

최저임금 인상 대비 활동보조 수가 인상 (단위: 원, %)

	’08	’09	’10	’11	’12	’13	’14	’15	평균
최저임금	3,770	4,000	4,110	4,320	4,580	4,860	5,210	5,580
인상률	8.3	6.1	2.8	5.1	6.0	6.1	7.2	7.1	6.1
활동보조수가	7,000	8,000	8,000	8,000 (8,300)	8,300	8,550	8,550	8,810
인상률	14.2	0	0	0 (3.7)	0	3.0	0	3.0	3.0

이를 볼 때, ‘한국보건사회연구원(2013)’에서 실시한 설문조사 내용 중 현행 활동지원급여 기본단가의 적정성을 분석한 결과 85.3%가 부족하다고 답했다는 결과는 지극히 당연한 결과라 할 수 있다. 설문 응답자들이 답한 적정수가의 평균은 약 10,375원으로 이는 최저임금 평균 인상률 6.1%의 수준으로 2007년부터 매해 활동보조 수가가 증액되었다면 달성했을 수준이다. 응답자들이 밝힌 현재 급여가 적정하지 않다고 생각하는 주된 이유로는 ‘노인 장기요양보험 또는 가사간병과의 비교에서 상대적으로 낮다.’라는 의견이 44.8%였으며, ‘투입되는 노동 강도를 고려해서 낮다.’는 의견도 42.6%로 조사되었다.

이러한 상황 속에서 ‘적정한 활동보조인 인건비 산정과 관련하여 최저임금의 급격한 인상에 따라 향후 활동보조인의 인건비는 빠르게 인상될 가능성이 있다.’라는 ‘장애인개발원(2014)’의 의견은 무책임하게 느껴지기까지 한다.

그리고 활동보조인의 임금 수준이 최저임금을 하회하는 지금의 상황에서, 최저임금의 인상 수준에 맞춘 활동보조인 임금 및 수가 인상이 ‘서비스 수급 불안정’이라는 제도의 근본적인 문제를 과연 해결할 수 있을까?

최저임금과 활동보조인 임금 및 수가

2015년 연초부터 계속되어지는 뜨거운 이슈 중에 하나가 바로 ‘최저임금’일 것이다. 미국, 독일을 비롯한 최근 전 세계적인 최저임금 인상 흐름 속에서 한국 정부도 내수 진작과 경제 활성화를 위해 최저임금의 대폭적인 인상이 필요하다고 밝히고 있다.

최저임금제도는 헌법이 보장하는 기본권의 영역이며, 최저임금법 제1조에서는 “임금의 최저수준을 보장하여 근로자의 생활안정과 노동력의 질적 향상을 꾀함으로써 국민경제의 건전한 발전에 이바지하는 것”을 목적으로 밝히고 있다. 헌법과 최저임금법의 취지를 고려하면 최저임금은 ‘최소한의 물질적 생활을 보장하는 수준’을 넘어 ‘인간다운 생활을 보장’하는 수준이 되어야 한다. 그리고 더 나아가 최저임금을 받는 노동자 본인뿐만이 아니라 ‘그 가족의 생활 안정’까지 도모할 수 있는 수준이 되어야 한다.

하지만 2015년 현재 최저임금은 가족 생계는 고사하고 노동자 1인의 생계비도 충당할 수 없는 수준이다. 2015년 최저임금은 최저임금위원회가 최저임금을 결정하는 데 있어서 주요한 생계비 기준으로 활용하는 ‘미혼단신노동자 실태생계비’의 2013년 금액(1,506,179원)에도 한참 못 미치는 상황이다. 또한 통계청의 <가계동향조사>에 따른 ‘1인 가구 가계지출’도 충당하지 못 하는 수준으로서, 이는 2014년 기준 1,664,787원으로서 현 최저임금 수준은 65.4%에 그치고 있다.

한국은 저임금 노동자(전일제 노동자의 중위임금 2/3 이하를 받는 노동자. 2014년 8월 기준 임금소득이 시간당 6,823원 미만의 노동자)의 비율이 전체 노동자 1,878만 명 가운데 453만 명(24.1%)에 달하며, 그 비중은 OECD가입국 중에 가장 높다. 2013년 기준으로 각종 통계와 활동보조인 임금을 비교하면 다음과 같다.

각종 경제지표와 활동보조인 급여 비교

	활동보조인 월 급여 (김현민 표 기준)	미혼 단신노동자 생계비	1인가구 가계지출	1인이상 임금노동자 월평균임금 (전체)	1인이상 임금노동자 월평균 임금 (비정규직)
금액(원)	1,103,036	1,506,179	1,569,151	2,181,000	1,428,000
활동보조인 급여 대비 비율	100%	136.5%	142.3%	197.7%	129.5%

대통령 후보시절 박근혜 대통령과 새누리당의 최저임금 공약은 최저임금 결정시 경제성장률과 물가상승률을 기본적으로 반영하고, 여기에 노동시장 상황을 감안하여 소득분배 조정분을 더하도록 하는 것이었다. 최저임금법에 명시되어 있는 최저임금의 인상은 ‘근로자의 생계비, 유사근로자의 임금, 노동생산성, 소득분배율 등’을 고려하도록 하고 있는데, 여기서 경제성장률이나 물가상승률은 절대적 수준과 상대적 수준을 유지하는 내용이며, 소득분배 조정분이 상대적 수준을 개선하는 내용이라 할 수 있다. 여기서 소득분배 조정분은 국민소득 중에 노동자에게 돌아가는 분배 몫(노동소득분배율)이 대단히 낮고, 소득분배구조가 악화되고 있다는 점을 감안한 개선치를 말하며, 평균값이 포함하지 못 하는 양극화 문제의 완화를 위한 내용이다.

이러한 가운데 ‘장애인개발원(2014)’에서는 최저임금 위반 문제를 개선하기 위해 향후 서비스 단가 인상의 필요성은 인정하면서, 우선적으로 고려될 수 있는 것으로 ‘물가상승률’만을 언급하고 있다. 그러면서 최근 3년의 물가상승률 평균치인 2.5%를 고려하여 2015년 이후 단가 인상을 하였을 경우, 최근 3년의 최저임금 인상률에 따라 2018년이면 활동보조 수가가 최저임금에 이르게 될 것이 2020년까지 2년 늦춰질 것이라며 최소 2.5%의 인상이 마치 개선책인 것처럼 이야기하고 있다.

하지만 이는 앞서 이야기한 것처럼 근로기준법의 각종 수당을 감안하지 않은 분석이며, 2015년 현재 이미 8,810원의 수가로는 최저임금과 근로기준법을 지킬 수가 없는 상황이다. 더군다나 2007년부터 2015년까지 활동보조수가가 매해 인상되지는 않았지만 평균 인상률을 계산해보면 3.0%가 나오는데, 이보다 낮은 2.5%를 제시하는 것은 기존보다 후퇴하는 것과 다를 바가 없는 것이다.

임금인상률은 최소한 물가상승률에 경제성장률을 합한 수준으로 확보해야 경제와 물가수준에 맞게 실질 임금수준을 유지할 수 있다. 이것을 전제로 2008년부터 2015년까지 물가상승률과 경제성장률의 합산 평균치인 5.7%를 기준으로 활동보조수가가 인상되었다면 아래와 같이 되었을 것이다.

현재 활동보조 수가 대비 최소 임금인상률(물가상승률+경제성장률) 적용 수가

	’08	’09	’10	’11	’12	’13	’14	’15
현 활동보조 수가(원)	8,000	8,000	8,000	8,000 (8,300)	8,300	8,550	8,550	8,810
최소 임금인상률 반영 수가(원)	7,399	7,820	8,266	8,737	9,235	9,762	10,318	10,906

이를 근거로 2016년에는 그간 반영하지 않았던 ‘물가상승률+경제성장률’ 적용 수가 차액분 수준(10,906원 이상)까지 수가 인상이 이뤄져야 할 것이다. 그것이 어렵다면 최소한 2016년 최저임금 인상률보다 더 높은 수준의 인상이 이뤄져야 할 것이며, 향후 2~3년 이내에 실질 임금수준을 유지할 수 있는 대폭적인 수가 인상이 이뤄져야 할 것이다.

생활임금제 도입과 활동보조인 임금

최근 서울시가 생활임금제 추진 계획을 발표하고 ‘서울특별시 생활임금 조례’를 공포하는 등 생활임금제에 대한 관심이 뜨겁다. 기존에 서울 노원구와 성북구 등에서 시행되던 것이 서울시와 경기도로 점차 확대되고 있는 추세다.

권순원(2013)에 따르면 생활임금은 학술적인 개념이라기보다는 가족의 삶을 유지하기 위한 임금의 수준을 정의하는 사회적 개념이라고 할 수 있다. 생활임금은 대체로 ‘노동자들이 가족을 부양할 수 있는 능력과 인간의 존엄성을 유지할 수 있는 수준의 임금’으로 정의된다. 생활임금의 효시는 1994년에 미국 볼티모어에서 노동조합과 지역사회 단체들이 주도하여 투쟁한 끝에 자치단체 차원의 생활임금 조례를 획득한 데서 시작되었다. 그 핵심 내용은 지방정부와 거래관계를 맺고 있거나 재정지원을 받는 민간업체는 연방정부가 정한 법정 최저임금보다 50% 높은 임금을 지급해야 한다는 것이었다. 이후 미국의 여러 도시로 생활임금 조례 제정이 확산됐으며, 최근 영국 노동당의 선거공약 중 하나는 노동자들이 최저임금을 넘어서 생활임금을 지급받도록 하겠다는 것이었다.

노동빈곤층 확대와 사회 양극화를 해소하기 위한 가장 기본적인 정책대안은 최저임금제도일 것이다. 하지만 미국을 비롯한 영미권 국가들처럼 최저임금이 사회안전망으로서 최저생계의 하한선으로 기능하는 경향성과 현재 한국의 상황을 보았을 때 생활임금제 논의와 도입은 나름의 의미가 있다고 할 수 있다.

생활임금제에 대한 사회적 논의가 이제 막 시작된 상황이고 시행하는 지자체가 극히 일부인 상황에서 생활임금제 기준을 활동보조인 임금 기준에 바로 적용하는 데에는 무리가 있을 수 있다. 하지만 향후 최저임금이 본연의 목적대로 나아가지 못 한다면 그 대안으로서 생활임금제 수준에 맞춘 활동보조인 임금 책정을 고민해볼 수 있을 것이다. 궁극적인 목표는 활동보조인의 임금 수준이 ‘인간다운 생활을 할 수 있는 적정 생계 수준을 보장해야 한다.’는 것이며, 그러한 의미에서 생활임금 수준의 활동보조인 임금 책정이 보장되어야 할 것이다.

마치며

‘한국보건사회연구원(2013)’과 ‘장애인개발원(2014)’연구 등 활동지원제도를 둘러싼 여러 연구에서 제기되는 ‘수가 차등화’의 필요성 및 방안은 신중한 검토가 필요해 보인다. 특히나 활동보조인의 임금 수준과 근로 조건이 최소한의 인간다운 삶을 유지할 수 있는 수준이 아니라는 현실 인식 아래, 성급한 ‘수가 차등화’ 도입은 오히려 부작용만 낳을 것이다.

앞서 제기한 수가 결정 기준에 있어 여러 가지 측면에서 정교한 제안이 아니라는 것을 감안해주었으면 한다. 특히나 활동보조인 임금 상승에 따른 사업기관의 추가 비용 지출에 대한 예상치가 빠져 있으며, 이 역시도 수가 인상에 있어서 고려되어야 할 사항일 것이다.

허나 가장 중요한 것은 활동보조인의 임금 수준과 근로조건이 장애인에 대한 서비스의 안정성 및 질과 연동되는 문제이며, 그 임금 수준은 활동보조인과 그 가족의 적정한 생계유지를 위한 수준이어야 한다는 것이다. 이는 최저임금과 생활임금이 갖는 기본적인 철학에 장애인의 사회적 생존과 자립생활을 지원하는 활동보조 노동의 가치를 더해 더욱 강조되어야 할 것이다.

[참고문헌]

김성희, 황주희, 이연희, 오미애, 이송희, 변경희, 조홍식, 이승기, 김동기, 윤재영, 윤상용, 심창호, 조석영, 장기성, 박찬오, 고명균, 노미정, 이병화, 김재근, 이웅(2013). 중증장애인 보호 종합대책 수립을 위한 정책 연구 – 장애인활동지원제도 개선방안(Ⅱ). 한국보건사회연구원

한국장애인개발원(2014). 장애인활동지원제도 기관실태 분석을 통한 수가체계 개편 연구

김현민(2014). 쾌적한 활동보조사업을 위한 노무관리의 실제. 한국장애인복지관협회

권순원(2013). 생활임금 확산 전략과 방법: 임금 수준과 조례. 참여연대 노동사회위원회

민주노총(2015). 2015년 민주노총 최저임금요구안.

차등수가제 논란 속, 활동보조 수가와 임금에 대한 토론회	‘활동보조, 얼마면 되니?’
[토론1] 차등수가제 논란 속, 활동보조 수가와 임금에 대한 토론회_토론문 이동수(구로장애인자립생활센터 소장)

현재 장애인활동지원제도의 문제점 중에서 최중증장애인 기피 현상을 해소하기 위한 방안으로 차등수가제 도입이 검토되고 있다. 이에 본 토론회는 차등수가제가 그 해답이 될 수 없음을 논하고, 대신에 활동보조인의 임금을 적정 수준으로 끌어올리는 방안을 찾아 해결하고자 하고 있다.

고미숙 발제자는 최중증장애인만이 아니라 경증장애인도 활동보조인을 찾기 힘들고 기타 여러 가지 사유로 서비스 수급의 불안정/불균형이 발생됨을 거론하며 “모든 대상자가 차등수가의 적용대상이 되어야 할 정당한 이유가 있다”며 최중증장애인 차등수가제의 불합리성을 주장했다. 그리고 그 대안으로 상시근로제 도입과 2인활보 현실화를 제시했다.

조현수 발제자도 역시 최중증장애인 기피 현상을 서비스 수급 불안정의 하나로 보고, 수급의 안정은 수가 차등화가 아니라 보다 근본적인 문제해결, 즉 활동보조인의 노동 조건과 임금 수준을 개선해야 한다고 주장했다.

두 발제자의 문제점 제기와 주장 핵심에는 절대적으로 공감한다. 현재 나타난 여러 가지 문제점을 해결할 수 있는 좋은 방향을 제안한다고 생각된다. 그런데, 전체적인 접근이 아니라 ‘수가 차등화’에 대해서만 언급하자면 다소 논리 전개가 깔끔해 보이지는 않다.

수급 불안정이나 불균형은 단순히 중증장애인 기피 현상으로만 생기는 것이 아니다. 고미숙 발제자의 의견과 같이 여러 가지 복합적 문제가 합쳐져 나타나는 현상이며, 그 원인 또한 각기 다른 사유에 기인한다. 원인이 다르면 그 대응도 달라야 한다. - 물론 깊은 세분화보다는 영역별로 묶거나, 통산치 또는 상대치를 기준으로 환산하여 하나의 체계로 통일할 수도 있을 것이다. 나아가 발제자들의 견해와 같이 포괄적 (단일)수가제는 그대로 두고 다른 접근법을 시도하는 것도 의미는 있다.

최중증장애인 차등수가제/가산수가 즉 최중증장애인의 경우 활동지원 업무 강도가 강하니 그에 상응하는 임금을 보상하자는 의도가 ‘삭막한/천박한 자본주의’로 치부되어야 할까? 주고받음에 있어서 형평성의 논리는 근본적으로 선악의 문제가 아닐뿐더러 우리 사회의 기본질서 중 하나로 보아야 할 것이다. 어떤 결실을 얻을 때는 그에 대한 노력과 인과관계를 부여하는 것이 일반적 상식으로 보아진다.

아울러 차등수가제/가산수가는 직무/업무 분석에 의해 업무별로 차등수가를 적용하게 되지 않을까? 만약 결과적으로 행정비용의 절감을 위해 대상자별 차등수가 형태로 나타나더라도 업무별 차등수가를 기반으로 산정될 것을 믿는다. 단순히 최중증장애인이라고 부가급여를 주는 것이 아니라, 그 누구든 업무의 강도가 높다면 가산수가를 주어야 한다.

여기서 본 토론자의 생각을 조심스럽게 보태자면 장애특성인지 개별성격/특성인지는 구분되어야 할 것이고, 근무 시간 중 업무 강도의 분포와 그에 따른 상쇄효과도 고려할 필요가 있다고 본다. 아울러 모든 업무에 대해 차등하기보다는 장시간 소요되면서 다른 직무/업무와 확연히 그 강도가 구분되는 경우에 분리하는 것이 옳아 보인다.

상시근로제 도입에는 적극 찬성이다. 노인장기요양에서는 기관의 수급자가 15인 이상이면 급여의 5%를 부가 지급하여 추가인력을 확보하도록 함으로써 서비스 질을 제고하고 있는 점에서 본받을 만하다. 물론 그 구체적 실행에 있어서 추가인력의 직무와 근무 형태 등 고려해야 할 점들이 꽤 있을 것이다.

2인활동보조 역시 조심스럽지만 지금의 경직성은 다소 과한 듯하며, 보장구나 상시근로제 등과의 연계시행은 다소 유연성을 가질 수 있어 보인다.

조현수 발제자의 발제 내용 즉 활동보조인의 노동 조건과 임금 수준을 개선해야 한다는 주장에 본 토론자는 절대적으로 찬성하며, 그 어느 누구도 반박하지 않는다고 굳게 믿는다. 국내외의 (유사) 사례와 비교한 자료들을 굳이 제시하지 않아도 이는 이미 모든 이가 공감하고 있다. 따라서 본 토론자가 앞으로 언급할 내용에 대해 아마도 많은 이들이 질타할지는 모르겠지만 (그렇다고 주장하는 것이 아니라) 기우에서 언급하는 정도로 받아주면 좋겠다.

일단, 생활임금이 현실적으로 얼마나 실현 가능할지 걱정스럽다. 바라보고 가야할 목표임에는 분명하나 조급히 서둘러서 될 일은 아닌 듯하다. 그리고 활동보조서비스 노동시장에서의 이탈만을 중시할 것이 아니라 유입 사유, 형태 및 경로도 함께 고려하여 노동력 이동 현황을 살펴볼 필요가 있다. 더불어 활동보조인의 노동자성 인정이 과연 순기능만 있을까를 생각해 볼 필요도 있다. 권리는 언제나 책임과 함께하고, 이 사회는 혼자 살아가는 것이 아니라 서로 상호의존관계에 의해 형성되고 발전하는 것이다.

결론적으로, 본 토론자는 두 발제자의 문제점 제시 및 대안들을 (최중증장애인) 수가 차등화 문제와 직접 그리고 대등하게 연동하는 것은 약간의 엇박자로 보인다. 하지만, 그렇다고 해서 두 발제자의 발제 내용이 잘못되었다는 것은 절대 아니다. 현재 활동보조서비스제도가 빚고 있는 시행착오들을 많은 부분에서 보완하거나 개선할 수 있는 제안으로 생각하며, 모두가 함께 잘살 수 있는 공정사회를 앞당기는 방안들이라 생각한다.

차등수가제 논란 속, 활동보조 수가와 임금에 대한 토론회	‘활동보조, 얼마면 되니?’
[토론2] 수가 차등화가 아니라 고강도노동수당으로당으로 김주현(광진장애인자립생활센터소장 / (사)서울시장애인자립생활센터협의 정책위원장)

두 분의 발제를 종합해보면 다음과 같다.

활동지원서비스 수급 불안정의 문제는 고강도의 노동을 필요로 하는 중증장애인 뿐 아니라 안정적인 서비스시간 확보가 어려운 경증장애인에게도 마찬가지로 나타나는 문제임.

차등수가제는 중증장애인에 대한 서비스 기피 현상만을 주목한 것으로 서비스 수급 불안정의 문제를 해결하는 근본적인 대안이 아니며, 이로 인해 서비스 이용 장애인이나 활동지원 노동자 모두에게 적지 않은 부작용이 발생할 우려가 있음.

활동지원서비스 수급 불안정의 근본적인 원인은 최저생활임금에도 미치지 못하는 최저임금을 하회하는 극히 낮은 임금과 활동지원 노동자의 열악한 노동환경에 있음.

이의 해결을 위해서는 차등수가제보다 ‘상시근로제 도입과 2인 동시지원 서비스의 현실화’(고미숙)와 ‘최저임금을 상회할 수 있도록 하는 즉각적인 수가인상과 더불어 장기적으로 생활임금의 도입을 통한 활동보조인의 임금안정화’(조현수)가 이루어져야 함

두 분의 문제의식과 대안에 전적으로 동의하며 이를 전제로 개인적인 생각을 덧붙여본다.

○ 활동지원서비스 전반에 대한 의견

지금의 활동지원서비스체계는 중증장애인의 자립생활을 위한 것도, 좋은 일자리를 창출하기 위한 것도, 자립생활센터 등의 안정적인 운영을 위한 것도 아님.

지속적인 시장화 시도를 통해 중증장애인의 기본권을 보장하고 자립생활을 지원하는 의미 있는 노동을 저임금, 고강도, 비인간적 노동으로 전락시키고 있는 것이 지금의 활동지원서비스체계임.

활동지원서비스는 중증장애인에게는 가장 기본적인 권리로 주어지는 것이지만, 정부는 이를 권리라 생각하기 보다는 비용이라 생각해 이를 어떻게든 최소화하는데 혈안이 되어 권리를 보장하는 방안보다는 부정수급을 잡아내고 이를 방지하는 것만 고민하고 있는 것이 현실임.

그러다 보니 이 서비스와 관련된 자들, 이용 장애인, 활동지원인, 중개기관 모두 예비범죄인 취급을 당하고 있으며, 특히 활동지원인의 임금문제에 있어서는 실제로 불법을 자행하지 않으면 운영이 불가능한 시스템을 강요하고 있음.

또한 이를 통해 중개기관, 특히 정부에 비판적인 자세를 견지해야 하는 자립생활센터들에게 ‘부정수급’의 족쇄를 채워 정부에 순응하도록 유도하고 있음.

이 사업이 본래의 취지에 맞게 중증장애인의 권리를 보장하는 방향으로 시행되려면 궁극적으로 사회서비스관리공단 설립 등을 통해 민간이 아닌 국가나 지자체에서 직접 사업을 운영해야 함.

○ 차등수가제에 대한 의견

차등수가제는 서비스의 세분화와 표준화를 기반으로 이루어지는 것인데, 활동지원서비스는 서비스의 특성상 이용자 개개인에 따라 서비스의 종류와 형태가 다 다르기 때문에 이를 세부적으로 표준화해서 그것을 수가로 계산한다는 것은 사실상 어려움.

게다가 이를 위해서는 중증장애인의 일상생활을 세부적으로 완전히 노출해야 하는 것으로, 현재 이루어지고 있는 서비스일지 작성도 인권침해 논란이 있는 상황에서 더욱 세부적인 일지작성이 요구될 것이기에 논란은 피할 수 없을 것임,

따라서 차등수가제 자체는 여러 가지 의미에서 적절하지 않다고 생각함.

그러나 이러한 문제와 더불어 발제에서 고미숙님이 제기한 수가 차등화에 따른 노동 강도의 강화 및 여성노동자에 대한 차별 등에 관한 우려에도 불구하고 고강도 노동에 대한 세밀한 대안이 필요하다고 생각함.

상시근로제 도입과 2인 동시지원 서비스의 현실화를 통해 대부분의 문제는 해결될 것이라 생각하지만, 2인 동시지원까지는 필요하지 않지만 지속적, 혹은 간헐적으로 고강도의 노동을 필요로 하는 경우가 존재할 수 있음.

특수교육지도사들이 ‘위험수당’ 등을 언급해 인권침해 파문이 일기는 했지만, 산재위험에 노출될 수밖에 없는 특정한 서비스를 제공하는 경우 그 노동에 대한 추가 수당은 지원되어야 한다고 생각함.

이는 수가를 차등화하는 것이 아니라 활동지원인들이 기피하는 특정한 서비스의 경우 이용자와 활동지원인의 요청에 의해 추가 수당을 지급할 수 있도록 하는 것을 생각해 볼 수 있음.

○ 결론

활동지원서비스 수급의 불안정에 대한 문제의식 및 대안에 대해서는 발제자들의 의견에 전적으로 동의함.

차등수가제에 대해서는 발제자들이 제기한 문제와 더불어 이용 장애인에 대한 인권침해가 심화될 것이기에 도입 자체에 반대함.

그럼에도 고강도, 위험노동에 대한 보상은 필요하며, 이는 기존 이용자에게 주어지는 바우처와 별도로 이용자와 활동지원인의 요청에 따라 추가 수당 형태로 지급하는 것을 제안함.

차등수가제 논란 속, 활동보조 수가와 임금에 대한 토론회	‘활동보조, 얼마면 되니?’
[토론3] 안전한 노동환경과 생활임금 보장 전덕규(전국활동보조인노동조합 교육선전부장)

도입

[발제1]에서 드러났듯이 활동보조인이 중증장애인을 기피한다는 주장은 틀린 주장이다. 상대적으로 경증이라 바우처 시간이 적게 보장되는 장애인도 활동보조인을 구하기가 어렵다. 활동보조인 입장에서는 자신이 생활하기에 필요한 급여가 가능한지가 가장 중요한 고려 사항이다. 언급되는 최중증장애인은 기피대상이라기보다 노동할 수 없는 대상이다.

다르게는 이러한 양 극단만 있는 것이 아니라, 이러한 사례가 합성된 사례도 있다. 최근 사망한 와상장애인 최찬수씨의 경우, 와상장애인임에도 지적장애3급인 동생과 함께 거주한다는 이유로 독거지원 판정을 받지 못했다. 2013년 기준으로 바우처를 103시간 부여받았다. 여기서 ‘상대적 경증’의 의미가 단순히 장애의 정도에 따른 것이 아님이 드러난다. 아무리 최중증 와상 장애인이라 할지라도, 바우처를 적게 받은 ‘상대적 경증’ 장애인이기에 이중적 의미에서 기피대상의 범주에 들어간다. 여기서 각각 문제 되는 것은 한 사람의 활동보조인으로는 급부 제공이 불가능할 정도의 심각한 장애와 활동보조인의 생활이 불가능할 정도로 적은 임금이라는 두 가지 이다.

에이블 뉴스, 2015년 3월 24일 기사, “와상장애인 최찬수씨 사망, 그가 남긴 숙제”,

<http://ablenews.co.kr/News/NewsContent.aspx?CategoryCode=0007&NewsCode=000720150324095325154931>

장애인 이용자는 활동보조인을 구하기 힘들고, 활동보조인도 장애인 이용자를 구하기 어렵다. 일견 필요한 서로가 그저 못 만나고 있는 것 같지만, 그 의미는 각자의 입장에서 분명히 다르다. 장애인 이용자의 입장에서는 자신에게 보장된 바우처를 가지고 자신이 원하는 급부(양적으로든 질적으로든)를 제공해 줄 활동보조인을 구하기 힘들다는 뜻이며, 활동보조인 입장에서는 자신에게 가능한 급부를 요구하며 자신이 생활하는데 충분한 임금을 보장할 수 있는 장애인 이용자를 구하기 힘들다는 뜻이다. 내용을 따지고 들어가면 이용자도 노동자도 모두 만족 못 하는 갈등과 현실이 드러난다.

와상장애인

[발제1]에서 언급된 배성근씨의 경우 목뼈를 다친 척수장애인이다. 척수장애인은 다른 유형의 장애보다 낙상에 취약하며, 신체에 힘이 들어가지 않기 때문에 이동 시 더욱 강한 노동강도를 요구한다. 중요한 것은 이러한 노동 강도가 1명의 활동보조인으로는 기피할 정도가 아니라 불능에 가까운 노동강도라는 점이다.

“구급대원 3명이 와서야 겨우 자세를 바꾸고 빵으로 끼니를 대신합니다.”

KBS 뉴스9, 2015년 3월 2일 방송, 중증장애인 두 번 울리는 ‘활동지원제’ … 이유는?,

<http://news.kbs.co.kr/news/NewsView.do?SEARCH_NEWS_CODE=3029026>

배성근씨는 나이가 많은 활동보조인을 사용해도 체력이 소진되어 금방 그만둔다고 말한다. 배성근씨에게 적합한 활동보조인은 남성이기만 한 것이 아니다. 배성근씨에게 필요한 급부는 소방관 3명이 감당했던 급부이다. 그것이 가능한 활동보조인은 남성 중에서도 20대 30대 연령의 젊은 남성이며, 소방관 3명에 준하는 엄청난 체력의 소유자여야 한다. 대부분의 활동보조인 입장에서는 자신이 할 수 없는 급부를 요구하기에 자신이 찾는 이용자에서 배제된다. 이것은 활동보조인의 능력 문제도, 장애인 개인의 문제도 아니다. 근본적으로 활동보조인이 노동 가능한 환경을 제공하지 못하는 제도의 문제이다.

안전, 성별, 능력주의의 문제

만약 배성근씨를 활동보조 할 수 있는 인력을 구한다고 해도 문제는 남는다. 비록 건장한 남성 활동보조인이라 할지라도 격무에 장시간 노출되면 활동보조인과 장애인 이용자가 다칠 우려가 있다.

배씨와 같은 척수장애인이 남성이기만 한 것은 아니다. 여성 중증장애인은 성적 수치심에도 불구하고 남성에게 자신의 몸을 맡겨야 하는 경우가 생긴다. 이러한 문제들이 단순히 중증장애인을 맡은 활동보조인들에게 조금 더 많은 임금을 지급한다고 해서 해결되는 문제는 아니다. 중증장애인을 담당하는 여성 활동보조인이 임금을 조금 더 받는다고 해서 육체 능력이 비약적으로 상승하는 일은 불가능하다.

차등수가제는 얼마짜리 장애인으로 다시 장애인을 등급화한다는 점에서도 문제이지만, 활동보조인의 순간적 근력에만 더 높은 가치를 부여한다는 점에서도 문제적이다. [발제1]이 언급한 것처럼, 여성의 임금 차별을 초래할 가능성이 높다. 하지만 이는 여성에게만 국한된 문제가 아니다. 남성 내부에서도 순간근력을 기준으로 연령 등에 따른 차별을 작동시킬 가능성이 크다. 이미 장애인 이용자 사이에서는 부리기 쉽다는 이유로 젊은 활동보조인을 선호하는 경향이 있다. 활동보조인 또한 일을 계속할수록 나이가 들고 활동보조 인력 시장에서 자신이 유리한 위치를 잃어가는 것을 느낀다. 이는 활동보조인이 활동보조인 생활을 지속할 수 있는 기간이 짧아진다는 것을 의미한다.

남성이 젊은 한때에나 할 수 있는 직업으로 활동보조인을 고착화하는 것은 옳은 방향이 될 수 없다. [발제2]에서 언급한 것처럼, 높은 이직률로 인해 경력자가 부족하다는 것은 장애인 이용자들에게 서비스 질을 저하하는 하나의 요인으로 작동한다. 결국, 근본적으로 활동보조인에게 안전한 노동환경 보장을 통해 지속적인 노동이 가능하게 함으로써 동시에 장애인 이용자의 안전을 보장하는 방법밖에는 대안이 없다.

활동지원 서비스는 장애의 정도에 따라 결정되는 것이 아니어야 한다

차등수가제를 주장하는 전제에는 중증장애인일수록 노동강도가 강하고, 경증 장애인일수록 노동강도가 약하다는 인식이 있다. [발제1]에서 언급하는 시각장애인과 장애아동의 사례는 이에 대한 반론으로 적절한 예이다. 시각장애인이 청소가 잘 되었는지 판단하는 데 사용하는 감각은 촉각이다. 손가락 하나로 테이블 위 먼지를 긁어 청소가 제대로 되지 않았다고 지적하는 드라마 같은 상황이 일상적으로 반복된다. 시각장애인의 가사서비스는 비시각장애인이 요구하는 가사서비스와 질적으로 다르다. 시각장애인 개인의 까다로움이 문제가 아니라, 그가 감각하는 세계가 그러하기 때문에 그에게 요구되는 급부는 보다 높은 청결 수준을 요구하는 것이다.

장애아동 활동보조의 경우에는 다른 난관이 있다. 장애아동이 학교에 있는 동안의 시간은 활동보조인에게 대기시간이 된다. 하지만 이에 대한 임금은 지급되지 않는다. 활동보조인은 생활이 빠듯해 여러 센터에 등록하거나 여럿의 이용자를 두어보기도 한다. 하지만 경증 장애인 이용자들이 활동보조를 쓰고자 하는 시간은 대개 비슷한 시간대이며, 요행스럽게 여러 이용자와 매칭된다 하더라도 그들 사이에 오가는 시간은 임금이 지급되지 않는다. 장애인 이용자는 활동보조인이 실질적으로 급부를 제공한 기준으로 바우처를 지급하지만, 활동보조인은 활동보조를 함으로써 자신이 할 수 없게 된 다른 일들과 비교할 수밖에 없다. 오전 7시에 출근해서 오후 7시에 퇴근하는 다른 일을 한다면 임금은 얼마가 될까? 장애아동을 맡은 활동보조인은 결국 다른 일을 선택하게 된다.

장애의 정도에 따라 노동강도가 정해진다는 주장은 근거가 없다. 활동보조인이 제공해야 하는 급부는 장애인의 욕구에 따른다. 장애인의 욕구는 장애인을 둘러싼 문화적 역사적 개인적 특성에 따라 결정된다. 의학적으로 판정되는 장애의 정도에 따라 그의 급부가 결정되며 그에 따라 노동강도가 정해진다는 주장은 사회적 권리로 인정되어야 하는 장애인의 욕구를 오히려 의학적 모델로 축소하는 주장이다. 현행 활동지원제도는 장애인이 평생교육기관을 다닐 경우 바우처를 추가로 지원한다. 이는 이미 활동지원제도가 의학모델이 규정하는 장애에 한정되지 않은 사회적 권리와 욕구에 따른 활동지원의 필요성을 인정한 사례다. 차등수가제가 전제하고 있는 인식은 현행 제도보다도 후퇴한 이론적 인식을 기반으로 하며, 장애인운동이 요구할 바를 축소한다는 점에서도 문제 지적이 되어야 한다.

이미 도입된 차등수가제의 불가능성

[발제2]에서 언급하는 것처럼 일부 장애인단체, 보건복지부, 학계에서는 차등수가제의 필요성에 관해서 주장하지만, 어떻게 차등수가제를 시행할지에 대해서는 언급하지 않는다. 보다 나은 서비스에 대한 고민보다 부정수급 단속에 역량을 쏟는 정부의 태도도 문제지만, 차등수가제의 경우 부정수급 단속이나 이를 구분할 기준을 정하는 데 난점이 있다.

차등수가제 도입이 주장되고는 있지만 사실상 2015년부터 차등수가제는 시행되고 있다고 할 수 있다. 「2015년 장애인활동지원 사업안내」(이하 ‘2015년 지침’) 127쪽에서는 활동지원기관 수익금의 활용범위를 규정하고 있는데, 아래와 같은 내용이 2015년에 새로이 추가되었다.

* 활동지원기관은 활동보조인 처우개선과 관련하여 수익금 범위내에서 장기근속자 수당 등을 지급할 수 있으며, 특히 서비스 유형 및 난이도 등을 고려한 중증장애인 이용자를 지원하는 활동보조인에게는 추가 수당 등을 자율적으로 운영규정 내에 마련하거나 취업규칙에 반영하여 운영위원회 의결을 거쳐 집행하여야 함.

2015년 지침에서는 중증장애인 이용자를 지원하는 활동보조인에게 중개기관 수익금으로 추가수당을 지급하도록 규정하고는 있지만, 이에 대한 실질적 근거를 제공하고 있지 못하다. 차등수가제 도입에 적극적이었던 보건복지부의 태도와는 대조적으로, 이는 너무나도 소극적인 변화다. 중증장애인 이용자를 지원하는 활동보조인에게 추가수당을 예산으로 편성한 것도 아니며, 그것을 판단하는 기준을 제공하지도 않는다. 중개기관의 수익금 발생도 보장할 수 없다. 이는 역설적이게도 차등수가제의 불가능성을 암시하고 있는 것은 아닐까? 정부는 이런 방식으로 차등수가제를 어떻게 구현할지에 대한 고민을 중개기관으로 떠넘기고 있다.

안전한 노동환경과 생활임금 보장

차등수가제는 현행 활동보조인 제도를 개선하는 대안이 될 수 없다. 활동보조인력 수급 문제를 해결할 수 없다. 그것이 초래할 부정적 효과가 예상된다. 현실적으로 도입할 수 있는지에 대해서도 의문이 든다. 결국, 활동보조인에게 안전한 노동환경과 안정적인 생활을 보장하는 것만이, 활동보조인력 수급문제에 있어서 최적의 해결책이다.

활동보조인에게 안정적인 노동환경을 제공하기 위해서는 어떻게 해야 할까? [발제1]에서 주장하는 2인 활동보조인 제도를 현실화하는 것은 한 대안이 될 수 있다. 더불어 장애인보조기구에 대한 노동도구로의 접근이 대안이 될 수 있다. 견인기구나 체위변경 침대가 중증장애인에게 지급된다면 꼭 근력이 뛰어난 활동보조인만이 서비스를 제공하지 않아도 된다.

바우처가 적게 지급되어 활동보조인을 구할 수 없는 장애인들의 활동보조인력 수급 문제는 [발제1]에서 주장하는 상시대기인력을 [발제2]에서 주장하는 생활임금제를 통해 도입하는 것이 대안이 될 수 있어 보인다. 이용자와 이용자 간 이동 시 발생하는 부불노동이나, 기회비용을 생활임금으로 보장하면 경증장애인도 활동보조인을 구하기 힘들어하는 일이 줄어들 것으로 보인다. 특히나 상시대기인력은 장애인 이용자의 긴급한 상황에 안전을 보장할 수 있는 제도이며, 활동보조인의 건강을 위해서도 적극적으로 도입이 검토되어야 할 것으로 보인다.